Т.Койчуманов: Государственно-частное партнерство — объединение ресурсов и потенциалов государства и бизнеса

О государственно-частном партнерстве (ГЧП) у нас заговорили два года назад, 11 мая 2009 года был даже принят закон, однако реально ГЧП у нас еще нет и мало того, даже среди экспертов нет четкого понимания, в чем заключается такое партнерство. Чаще всего под ГЧП понимают все, что касается взаимодействия государства и бизнеса, включая государственные закупки и приватизацию, о чем пишется в статье Гульнары Каликовой и Альбины Рахмидиновой (АКИpress от 26.07.2010), положившей начало профессиональному обсуждению проблем ГЧП в Кыргызстане. От неправильного понимания и возникает неверное видение перспектив и возможностей ГЧП. Мне бы тоже хотелось присоединиться к вышеназванным авторам и дать свое видение перспектив ГЧП в Кыргызстане и самое главное – попытаться ответить на вопрос – так ли необходимо нам это государственно – частное партнерство?

И еще один момент. Насколько своевременно поднимается данный вопрос? Начну с ответа на последний вопрос. Сейчас, на мой взгляд, как никогда государство нуждается в ресурсах. Мы знаем, насколько велик внешний долг государства и насколько большим является дефицит государственного бюджета. Ресурсы и качественное производство государству может оказать бизнес, но на принципиально иных условиях, чем это делалось раньше и максимально используя преимущества в одних случаях государства, в других случаях бизнеса.

По идее признаки ГЧП имеют следующий характер. Во-первых, взаимодействие государства и бизнеса производится равноправно с чётко выраженной публичной, общественной направленностью. Во-вторых, в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады обеих сторон. В-третьих, финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях. Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.

Иначе говоря, хозяйственное партнерство государства и бизнеса представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и частными зарубежными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. Хозяйственное партнерство государства и бизнеса позволяет привлечь в государственный сектор дополнительный капитал, ослабить остроту бюджетных проблем, переложить на предпринимательский сектор основную часть рисков и одновременно сохранить объекты в государственной собственности.

В такой системе происходит объединение ресурсов и потенциалов двух хозяйствующих субъектов – государства в форме его собственности и бизнеса в виде частнопредпринимательских принципов хозяйствования, инвестиций, менеджмента, инноваций. Сильное ГЧП оптимальным образом распределяет задачи, обязанности и риски между государственными и частными партнерами.

Государственные партнеры в ГЧП – это государственные органы, включая министерства, ведомства, муниципалитеты или государственные предприятия. Частные партнеры могут быть местными или международными и могут включать компании или инвесторов, имеющих техническую и финансовую компетентность, уместную для проекта. Все больше и больше ГЧП может также включать неправительственные организации или организации на уровне общин, которые представляют заинтересованные стороны, на которые проект оказывает прямое воздействие. Эффективное ГЧП признает, что государственный и частный секторы, каждый из них, имеют определенные преимущества относительно другого при осуществлении конкретных задач.

Вклад правительства в ГЧП может принимать форму капитала для инвестиций, передачи активов или других обязательств, или вкладов в натуральном выражении, которые поддерживают партнерство. Правительство также обеспечивает социальную ответственность, информированность об экологии, местные знания и способность мобилизовать политическую поддержку. Роль частного сектора в партнерстве – использование своего опыта в области коммерции, менеджмента и операционной деятельности, инноваций, чтобы эффективно осуществлять бизнес-деятельность. Частный партнер может также внести инвестиционный капитал в зависимости от формы контракта.

За эти два последних десятилетия накопился большой международный опыт осуществления государственно-частного партнерства, который показывает, что для достижения успешных результатов необходимо последовательное выполнение ряда мероприятий, как подготовительных, так и непосредственно связанных с реализацией проектов. В целом к подготовительной работе относятся некоторые регулятивно-правовые мероприятия, рассмотрение технических требований и вопросов институционального построения, а также коммерческих, финансовых и экономических вопросов.

Читайте также:  Натяжные потолки – эстетично, практично, современно

Потенциальный проект ГЧП будет существовать в рамках государственной политики, которые включают в себя конкретные юридические и регуляторные настройки. Качество нормативно-правовой базы также является ключевым вопросом в развитии инфраструктуры. Юридический анализ приведет к инвентаризации существующих законов, подзаконных актов, контрактов и других юридических документов, которые определяют характеристики ГЧП, или тех, которые нужно изменить, также определяются и пробелы, где требуются новые юридические инструменты. В этих нормативно-правовых актах должны отражаться процедуры урегулирования разногласий, мероприятия по контролю ценообразования, обслуживанию потребителей, по операциям и рыночной структуре. Необходимым условием успешной реализации проекта государственно-частного партнерства является определение и фиксирование технических спецификаций предлагаемого проекта в техническом задании, что в конечном итоге будет закреплено в контракте. Технический дизайн проекта начинается с идентификации желаемых целей охвата и стандартов услуг. От этих отправных точек становится возможной оценка этих желаемых услуг и тарифов возмещения издержек. Техническое задание позволяет участникам тендера понять требуемые результаты, количественно определить необходимые инвестиции и оценить рабочие технические условия.

При реализации проектов ГЧП в инфраструктурных отраслях частный сектор занят тем, что выполняет работу, которая ранее была в государственном ведении, а государственный сектор становится регулятором или осуществляет мониторинг, выполняя ограниченную роль в фактическом оказании услуг. В большинстве стран сначала отсутствовали учреждения или институты нужные для организации, управления и реализации процесса ГЧП. К основным институциональным образованиям, используемым для поддержки государственно-частного партнерства, относятся отделы ГЧП, офисы реализации проекта и техническая помощь. Отдел государственно-частного партнерства формируется как пункт координации, контроля качества, подотчетности и информации, имеющей отношение к государственно-частному партнерству. Подобные отделы создаются как новое агентство или в соответствующем министерстве. Их деятельность обычно фокусируются на идентификации, разработке проектов и тендере, также наблюдается усиление роли в надзоре над контрактами, которые уже запущены. В случаях, когда у правительства не имеется опыта в ГЧП, существует возможность нанять по контракту консультантов для оказания поддержки правительству.

При разработке и подготовке государственно-частного партнерства должен иметь место процесс балансирования уровней услуг и уровней тарифов, создающий пакет цен и услуг, который приемлем для потребителей и устойчив для предприятий, оказывающих инфраструктурные услуги. Решающим моментом для такого анализа является структура оплаты и прибыли для частного партнера, включая любые субсидии, которые, возможно, понадобятся. Такой итеративный процесс включает: технический анализ для определения стоимости услуги; маркетинговые и социологические исследования для определения того, насколько население готово и в состоянии платить за определенные уровни услуг; финансовый анализ и моделирование для определения тарифа возмещения затрат; консультации и компромиссы для согласования любых переходных субсидий до достижения уровня возмещения затрат, или о постоянных субсидиях, например, для потребителей с низкими доходами.

Основной целью правительства должно быть обеспечение финансовой стабильности инфраструктурного предприятия посредством повышения производительности и посредством выравнивания доходов и расходов. Финансовая модель – это инструмент, который помогает достичь правильного баланса ценовой доступности, возмещения затрат и инвестиций. При подготовке сделки необходимо рассмотреть источник финансирования, проект подходящей структуры тарифа и уровней тарифов, а также проект применение субсидий. Полезным инструментом сокращения риска неспособности финансировать проект является введение гарантий предложения или депозитов, выплачиваемых участником тендера, который не возвращается, если выигравший тендер участник отказывается от контракта. Большинство правительств устанавливают цены на инфраструктурные услуги ниже уровней, необходимых для удовлетворения спроса на инвестиции, а в некоторых случаях даже ниже, чем требуется для обслуживания потребителей.

Читайте также:  Эко-дизайн — тренд ивановских пивоваров

На сегодняшний день состояние транспортной инфраструктуры в Кыргызской Республике находится в критическом состоянии, что обусловливает необходимость значительных финансовых вливаний в поддержание и развитие отрасли. Серьезные проблемы испытывает как инженерно-техническая, так и социальная инфраструктура. Одной из основных причин кризисных проявлений в инфраструктуре является недостаток финансирования данного сектора. На протяжении последних лет объем вложений в эту сферу экономики не превышал 3-4% ВВП страны, кроме 2006г., когда был проявлен всплеск интереса к телекоммуникационному сектору (диаграмма 1).

По данным министерства финансов за отчетный период 2009 года фактически освоено 38,7 млрд сомов инвестиций в основной капитал. Общий объем валовой продукции строительства за январь-декабрь 2009 года составил 35,1 млрд сомов с темпом роста на 6,3% (подъем на 10,8% в январе-декабре 2008 года). За январь-июнь 2010 года уровень освоения инвестиций в основной капитал Кыргызстана за счет всех источников финансирования возрос на 2,7%, по сравнению с соответствующим периодом прошлого года (рост на 16,4% в январе-июне 2009 года). Как известно, за отчетный период фактически освоено 13180,6 млн сомов инвестиций в основной капитал.

С 2004 по 2008 гг. годовой размер инвестиций в инфраструктуру колебался в пределах от 3,5 до 5,6 млрд сомов. При этом доля бюджетного финансирования сектора была равна 16%, самих предприятий инфраструктуры – 41%, средств внешней помощи – 38%, прямых иностранных инвестиций – 5% 1 . В программе государственных инвестиций отражено распределение государственных инвестиций по курирующим эти отрасли ведомствам.

Все большее значение в транспортной инфраструктуре приходится на автомобильные дороги. Так по результатам аудита торговли в Кыргызстане за 2003 год около 87% грузовых перевозок осуществлялось безрельсовым наземным транспортом, и 13% приходилось на долю железнодорожных перевозок 2 . На данный момент ситуация также складывается в пользу автомобильного транспорта. В 2007 году доля автомобильного транспорта в общем объеме грузоперевозок составляла около 93%, тогда как доля железнодорожного транспорта составляла лишь 6%, а доля воздушного транспорта была меньше 1% 3 . В большинстве случаев, автомобильный транспорт является единственным транспортным средством обеспечения связи между различными регионами, поскольку железнодорожная сеть состоит из двух параллельных ветвей, пересекающих южную и северную части страны. Общая протяженность транспортных коридоров Кыргызской Республики составляет 2242 км, из них 502 км находится в хорошем состоянии, 133 км – в удовлетворительном, 250 км – в неудовлетворительном и 1357 км находятся в плохом и очень плохом состоянии. В настоящее время из 2231 км охвачено реабилитацией лишь 717 км 4 . Так как основная часть транспортных коридоров находится в плачевном состоянии, все это приводит к удорожанию себестоимости перевозимых товаров, поскольку увеличиваются эксплуатационные расходы при перевозке – затраты на топливо и запасные части, увеличивается время следования в пути.

В связи с тем, что расходы по эксплуатации автотранспорта оказывают серьезное воздействие на затраты и конечную стоимость продукции во всех отраслях и влияют на состояние экономики республики в целом, традиционные подходы и понятия «дорожные затраты», ранее понимавшиеся как затраты дорожных органов, требуют кардинального пересмотра и должны трактоваться гораздо шире, с учетом затрат, понесенных пользователями дорожной сети, на долю которых ложится максимальная часть расходов при ухудшении состояния дорог. Новая система управления сетью автомобильных дорог должна предусматривать осуществление единого подхода, основанного на разделении политической роли министерства транспорта и коммуникаций от хозяйствующих функций по управлению дорожным хозяйством путем институциональных изменений и осуществления акционирования дорожных предприятий.

Гражданская авиация Кыргызской Республики является важнейшей составной частью производственной и социальной инфраструктуры, а ее эффективное и устойчивое развитие и функционирование — необходимым условием обеспечения национальной безопасности, устойчивого экономического роста и повышения уровня жизни населения. Состояние аэропортов и аэродромов Кыргызской Республики также требует повышенного внимания государства. На сегодняшнем этапе их функционирования практически все они испытывают нужду в финансовой подпитке.

Читайте также:  Искусство елецкого дизайнера

Нефтегазодобывающую отрасль Кыргызской Республики представляет акционерное общество (далее — АО) «Кыргызнефтегаз». Все нефтегазовые месторождения были открыты более 70 лет назад, находятся на поздней стадии разработки и выработаны почти на 70%. Из оставшихся запасов нефти 80% являются трудноизвлекаемыми. Их отработка требует дополнительных затрат и применения специальных технологий. Фонд эксплуатационных скважин АО «Кыргызнефтегаз» сформирован в основном из скважин бурения 60-70-х годов. Самые новые нефтяные скважины, пробуренные в 1992 году, уже имеют амортизацию в 30%. Естественное снижение объемов добычи за счет всех этих факторов составляет 5 тыс. т нефти ежегодно. Объем добычи снизился со 142,7 тыс. т в 1991 году до 68,2 тыс. т в 2007 году.

Уровень добычи природного газа снижается вследствие выработки месторождений, износа оборудования, а также из-за отсутствия финансирования. В 2006 году было добыто 19,4 млн. куб. м газа, в 2007 году — 14,9 млн. куб. м. По прогнозу, в 2010 году и далее планируется добывать по 25 млн. куб. м газа ежегодно. Для увеличения добычи нефти и газа до планируемых объемов потребуется 868,7 млн. сомов. Выполнение этих работ предусмотрено с привлечением иностранных инвестиций, при этом, за счет собственных средств АО «Кыргызнефтегаз» намерено ежегодно выделять до 120 млн. сомов. 7 Основные активы ОАО «Кыргызгаз» эксплуатируются в течение 30-35 лет и предельно изношены (более чем на 70%). Анализ состояния газопроводов и характер их повреждения показывают, что основная часть их не подлежит восстановлению и требует замены. Низкое техническое состояние газопроводов приводит к потерям природного газа, которые ежегодно составляют порядка 14-15% от объема поступлений в республику. 8 Финансово-экономическое состояние ОАО «Кыргызгаз» характеризуется большими объемами дебиторской задолженности перед поставщиками природного газа и одновременно с кредиторской задолженности со стороны бюджетных организаций и населения. Из-за этого отсутствуют средства для восстановления полноценного функционирования магистрального газопровода, распределительных сетей среднего и низкого давления, которые требуют значительных инвестиций.

Все перечисленные выше отрасли являются объектами ГЧП в стране. Учитывая мировой опыт, необходимо отметить, что либерализация механизма ценообразования позволит избежать возможного провала концепции государственно-частного партнерства. Кроме того, проведение подготовительных работ на высоком уровне и четкое осуществление мероприятий по реализации проектов ГЧП являются залогом успеха в этом деле. Таким образом, процесс внедрения механизма привлечения частных инвесторов к финансированию, строительству, реконструкции, эксплуатации и содержания объектов инфраструктуры находится на зачаточном этапе и требует повышенной степени внимания к ее осуществлению. Это в свою очередь должно положительно отразиться на увеличении объемов инвестиций в инфраструктурные отрасли и улучшении эффективности деятельности инфраструктурных предприятий.

В заключение хочу отметить, что необходимость применения ГЧП в Кыргызстане продиктовано критическим состоянием инфраструктуры и хроническим дефицитом ее финансирования. На данный момент Кыргызстан находиться только на первой ступеньке лестницы государственно-частного партнерства и имеет вполне хорошую перспективу. Экономическое развитие страны во многом зависит от уровня инфраструктурных услуг и состояния физической инфраструктуры, развитие которых может повлиять на валовой выпуск страны непосредственно через увеличение спроса или косвенно путем улучшения уровня жизни.

Источник: ca-news.org